26種本地藥的優先貨架：一張罰款欄空白的反壟斷糾正令

9月4日，市場監管總局公布專項行動查處案件，湖北省衛生健康委員會列名其中，案由是濫用行政權力排除、限制競爭。案情只有一句話：該機關印發目錄，將26種本地企業藥品納入鼓勵應用範圍，要求公立醫療機構優先配備，構成地方保護。全案沒有任何一家藥企被罰，因為當事人不生產藥品、不經手貨款，也不僱用醫藥代表，它持有的資產只有一項，對全省公立醫療機構的行政管轄權。

適用的法條在《反壟斷法》第五章，規範對象是行政機關與法律、法規授權的公共事務組織：不得限定或變相限定交易，不得妨礙商品在地區之間自由流通。以省級行政部門為當事人的案件，慣例由總局層級直接查處。這起案件值得攤開之處在於，一份沒有任何交易金額的文件，如何在藥品市場裡製造實質的排他效果，以及處置工具箱裡缺少了哪一欄。

一份目錄等於一排貨架

公立醫院約佔中國藥品終端銷售的六成，通路集中到這個程度，任何針對醫院採購的行政安排都自帶槓桿。三級醫院的藥品供應目錄多以約一千五百種品規為管理界線，品規總量有限，貨架是零和的：目錄每「鼓勵應用」一個品項，就有一個競爭品種被擠出，或失去議價位置。「優先配備」四個字，在總量固定的品規結構裡等於配額。

換算成成本結構，效果更直觀。外地企業要進入一省的醫院系統，需要負擔學術推廣、區域團隊與投標作業的進入成本；省級目錄發布後，這些支出的報酬率直接歸零。本地企業省下同額費用，銷售投入被一行政策條文取代。地方保護的實質，是把進入市場的成本從本地企業的損益表移轉給外地企業，再以醫保購買力的形式把差額留在省內。

醫院端願意配合，同樣有制度基礎。藥品零加成之後，醫院售藥不賺差價，品規配置卻牽動藥佔比考核與DRG付費下的科室成本，這種量增收減的支付結構，我們在醫院爆滿為何填不上收支缺口已經拆解過。衛健委既是醫院的上級主管，又握有評審與績效考核權，目錄下達後，藥事委員會的審議更接近流程確認，決策在上遊已經完成。

目錄權的十年上收

把時間軸拉長，湖北省的目錄是一次逆行。2017年，公立醫院全面取消藥品加成；2018年底，「4+7」帶量採購試點啟動，國家集採此後累計覆蓋超過400種藥品，平均降幅約五成；2020年，醫保用藣管理新規明確各省不得自行調整支付目錄，省級增補品種限期三年內調出；2022年4月，建設全國統一大市場的意見直指地方保護與市場分割，同年修正的《反壟斷法》把公平競爭審查寫入總則；2024年8月1日，《公平競爭審查條例》施行，涉及經營主體的政策出臺前須先審查是否排除、限制競爭。

十年之間，目錄權一路向國家層級集中：支付端歸國家醫保局，臨牀用藥監測歸國家衛健委，省級行政部門對「鼓勵應用」的裁量空間理論上已被壓縮到很小。26種藥品的目錄之所以仍能運轉，靠的是省衛健委對公立醫院人事、評審與考核的實質控制，這也是此案必須走反壟斷執法程序、單靠文件清理處理不了的原因。租金沉澱的位置也有講究：集採已覆蓋的品種價格由標決定，傾斜空間有限，真正值得保護的是集採未及、價格仍具彈性的品種。

糾正令，以及缺席的罰款欄

對經營者的壟斷行為，《反壟斷法》設有以營業額為基數的罰款，幅度為上一年度銷售額的百分之一至百分之十；對濫用行政權力的機關，工具箱裡只有責令改正，以及建議上級機關或監察機關對直接負責的主管人員給予處分。金錢懲罰缺席，威懾改由問責承擔，此類案件的執行品質因此取決於糾正的具體形態：涉案文件是否廢止、已依目錄採購的品規如何退場、綁在目錄後面的考核指標有沒有同步修改。

貨架重新開放之後

糾正令生效，直接受惠的有兩端。一端是在全國市場佈局、已通過一致性評價或在國家集採中選的仿製藥與過專利期原研藥企業：湖北省內醫院貨架的進入門檻拆除，同類品種回到以價格與臨牀證據定勝負的軌道。另一端是醫保基金與患者：採購決策回歸價格比較後，基金對同類療效藥品的支付有機會下移。同一類藥品的價差可以拉到什麼程度，漸凍症藥品的兩張價目表給過極端樣本，集採內外動輒十倍以上的價差，正是目錄保護最能創造租利潤的區段。

承壓方同樣清楚。26種藥品對應的本地企業，醫院端營收建立在政策性配備之上，糾正之後只剩幾條路：投標國家或省際聯盟集採以價換量，轉向院外與零售終端，或者補建學術推廣能力，把先前省下的銷售費用分期補回。地方財政帳上的稅收與就業短期承壓，這是省級行政部門當初願意開出目錄的動機之一。

傳導鏈的最後一環是醫院。藥事委員會重新取得品規進出的審議權，但院長任免與考核權仍在衛健委，行為修正的幅度取決於糾正之後有沒有常態化的監督機制；否則目錄可以停用，考核加分、報銷比例傾斜、採購平臺的技術性門檻都能遞補。

兩種情境，一個方向

情境一，《公平競爭審查條例》進入執行期，各省份涉及藥品、耗材與醫療設備的鼓勵目錄與重點產品清單面臨存量盤點，專項行動的案件清單從醫療延伸到交通、建築、教育等領域的類似安排，目錄式地方保護的行政成本全面上升。情境二，保護工具轉入隱形：明文目錄退場，改以考核指標、醫保報銷傾斜與評審加權的形式存在，執法從文件審查進入實質效果認定，舉證難度同步墊高。

兩種情境的分歧點在執行力道，對市場的長期含義則一致：目錄權繼續向國家層級集中，地方壁壘拆除的成本由依賴政策配備的區域型藥企在損益表上吸收，需求端競爭重啟的效益由全國性藥企與支付方分帳。湖北案涉及的26種藥品，金額本身有限；它劃出的界線在於，省級行政部門對醫院貨架最後一段裁量權，從此要逐案計入合規成本。